——参加“可持续发展问题世界首脑
会议”的情况汇报

周满生


2002年8月26日—9月4日，我作为中国政府代表团政治组成员之一，参加了在南非约翰内斯堡召开的“可持续发展问题首脑会议（WSSD）”的有关谈判工作和有关全体会议和专题研讨会。现将情况汇报如下。

一、会议简况

可持续发展首脑会议可分为三个阶段，第一阶段为首脑会议文件非正式磋商阶段（8月24—25日）；第二阶段为部长级会议阶段（8月26—9月1日）；第三阶段为首脑会议阶段（9月2—4日）。参与本次首脑会议的国家约160多个，包括中国政府总理朱熔基在内的104个国家的领导人出席了第三阶段的会议。各国政府代表团总人数为13000左右。非政府组织和各类群体代表25000人左右。大会主会场设在约翰内斯堡市郊区的SANDTON会议中心，同时还有非政府组织会场（NASREC），乌邦图（UBANTU）政府展览，水穹馆（WATER DOME）展览等。政府级会议除了磋商之外，从8月26日至29日共安排了6次伙伴关系部长级全会，每次会议3小时，讨论一个主题，分别为健康、生物多样性、农业、水、能源5大领域问题和跨领域问题（包括资金、贸易、技术转让、信息、教育、科技、消费模式和能力建设）。大会全会还安排了两次非国家实体发言，由近70个国际组织的负责人各发表5分钟左右的演讲，阐述他们对有关可持续发展问题的主要观点和所做的工作。此外，大会还安排了数百个研讨会，被称为会边活动（Side events）,每次会边活动时间约为1小时15分—30分，主要研讨一个专题，如可持续发展中的人口问题，可持续城市化中的培训计划、孩子——保护地球的重要力量等等，这类研讨会主要报告人发表演讲后，听众可自由提问，参与讨论。9月3—4日，各国首脑在峰会上各自发表5分钟的演讲，阐述他们对当今世界问题的看法以及解决措施。9月4日晚9点，会议全体鼓掌一致通过了《约堡可持续发展首脑会议政治宣言》和《可持续发展问题世界首脑会议实施计划》。

政府会议的核心内容是谈判《可持续发展问题世界首脑会议实施计划草案》（简称《实施计划草案》）。《实施计划草案》的谈判是本次峰会耗时最久，任务最艰巨的一项工作。谈判从8月24日起，直至9月4日下午，谈判时间每天都在15小时以上。《实施计划》是否能够达成协议，是本次WSSD成败的关键所在。《实施计划》草案由联合国可持续发展委员会起草，2002年初起，分别在联合国纽约总部召开了三届会议磋商，并于2002年5月27日至6月7日在印度尼西亚巴厘岛举行了第四届会议（简称“四筹”）。“四筹”会议之后，仍遗留了大量各方未能磋商解决的政治问题和具体领域的问题。这些问题主要包括：里约原则、资金、生产和消费模式、全球化、贸易、良政、人权与劳工标准、目标与计划的时间表、技术转让和组织机构安排等等。在8月24—25日两天的非正式磋商中，会议就上述重点分歧问题设立了多个接触小组，从26日起继续进行“维也纳进程(Vienna Process)”的磋商。所谓“维也纳进程”系维也纳历史上的一种会议形式，为联合国借用，即磋商中只由各利益集团主席国代表本集团发言。77国集团和中国作为磋商一方（称为77+中国）代表134个发展中国家利益，其他谈判方为欧盟和瑞士、挪威等非欧盟发达国家，伞型集团(JUSCANZ），主要为美国、日本、加拿大、澳大利亚、新西兰，77国集团内部又分为非洲集团、阿拉伯集团、拉丁美洲和加勒比集团、东南亚国家联盟、小岛国家联盟等组织，频繁为本地区的利益进行内部磋商。

二、《实施计划草案》谈判焦点

原《实施计划草案》共分10章153条，通过后的《实施计划》仍为10章153条，但对条目顺序做了调整和合并，对部分内容作了重大修改。谈判焦点主要集中于以下问题：

1、里约原则

该问题的核心是如何在《实施计划》中对巴西里约宣言确定的“共同但有区别的责任”原则和预防原则进行表述。发展中国家认为“共同但有区别的责任”的原则是环发大会的基石，不可动摇。发达国家强调该原则需严格限制在里约原则所限定的范围之内，而发展中国家认为该原则应该适用于可持续发展三大领域（社会、经济、环境），并指导今后的环发进程。对于预防性原则，它存在一种可能的后果，即一国可以以预防环境破坏和人身健康为借口，在不具备充分的科学依据和风险评估的情况下，单方面地采取行动，因此也就具有贸易关税保护方面的效用。以欧盟为首的发达国家极力推动，并要求超过里约宣言所确定的内容。发展中国家认为该原则的扩大会为发达国家提供贸易保护的借口，提高他们利用环境问题干涉它国的随意性。美国由于担心其转基因产品出口进一步受到影响，因此也坚决反对有关内容超过里约宣言的表述。上述分歧在最终《实施计划》中基本以妥协的形式陈述。

2、有时限的目标问题

在《实施计划草案》中，欧盟在水、劳工、自然资源、化学品、卫生、渔业、生物、多样性等领域提出了一系列的目标，企图把欧盟内部的已经实现或准备实现的目标推广到国际层面，让发展中国家接受他们的标准，如可再生能源在能源结构中的比例（以期在2010年使可再生能源在全球基本能源供应总量中至少达到15%）、化学品生产和使用问题（力求确保在2020年化学品的使用和生产不对人类健康和环境产生有害影响）等等，77国和中国认为，发展中国家由于自身能力所限，难以达到这些标准，要求尽量将其弱化，而伞型集团则因为不愿意承担任何责任，因此也反对制定这些目标。在通过的《实施计划》中，出现了20余处时限目标，但欧盟提出的一些重大的带有原则性的比例和时间表被删去。

3、执行手段

它涉及到援助资金、减债、创新性资金机制、贸易等一系列问题。在资金问题上，发达国家不愿意超过联合国发展筹资会议形成的蒙特雷共识的承诺，贸易方面不能超过多哈贸易部长会议的承诺，发展中国家则希望发达国家加大投入资金力度；欧盟提出希望设立一个世界团结基金，以消灭贫穷；美国、日本反对在执行手段方面建立任何新机制。在贸易问题上，欧盟力图超过多哈部长级会议文件，而发展中国家则坚决反对。此外发展中国家由于担心劳工标准与贸易挂钩，坚决反对在贸易问题下提及劳工标准。欧盟还积极推动可持续发展影响评价，强调全球层面的可持续发展指标体系，企图把它们的指标体系和评价方法推广到全球。77国+中国表示明确反对，不予接受。

4、全球化问题

77国+中国要求用里约宣言中各方已同意的语言，欧盟则提出要重新写新的案文，把社会问题纳入到全球化中，加入人权、劳工标准等社会内容，此意见遭到77国+中国的坚决反对。发展中国家强调教育、劳工和卫生是社会因素中的三因素，应平衡解决。在企业责任问题上，77国+中国要求建立政府间框架来讨论此问题，而欧盟则坚持要在现有的框架下，也就是试图把他们的区域框架体系在全球推广。与92年《里约宣言》相比，通过的约堡《实施计划》出现了大量人权方面的表述，但都没有突破我们能接受的范围。

5、良政问题

以美国为首的发达国家极力推动所谓良政(good governance)，强调各国内部良政的重要性，并试图把良政作为实施手段的重要内容，以淡化发展中国家一直强调的资金、技术转让等传统的执行手段，并把人权、民主、选举、公民参与政府管理、司法与消除腐败等都作为良政的内容，提出发展中国家要以此为基础，创造良好的投资环境，以吸引外资和国际援助。77国+中国则强调国际层面的良政，并特别指出技术、资金和能力建设的加强是良政的重要因素。

总的来说，发展中国家主要强调经济发展问题，欧盟强调环境以及人权、劳工等社会问题，美国由于不愿意承担任何义务，故强调国内良政，而在环境问题上与欧盟直接对立。欧盟考虑到其国内的政治需要、舆论压力和树立形象等因素，急于达到自己的目标，故而在磋商中采取了僵硬态度，以便将矛盾上交到部长级会议速决。77国+中国担心到部长级会议上发展中国家会做出很大妥协，故而反对过早提交。以美国为首的伞型集团担心在部长会上出现针峰相对，受到舆论谴责，也反对过早提交。上述问题因涉及到各国切身利益，故立场划分与国家所在集团不完全一致。我国在“经济发展与环境恶化脱钩”、“劳工标准”“全球可持续发展决策方法学”等问题比其他发展中国家具有更大利益和关切，所以我们不能同意其他发展中国家拟在最后磋商中妥协的立场，而采取了坚守的态度，经过多方交换意见，争取到理解和支持，形成了对中国较为有利的决议。

三、有关教育问题内容的条款

教育问题是《执行计划草案》谈判中矛盾最少的领域，也是谈判各方最早达成共识的领域。各方普遍认识到教育对促进可持续发展的基础性作用，必须动员各级金融机构加强对教育的资助。

《执行计划草案》原第99条——110条集中谈教育，而第6、7、9、15、17、19、39、41、47、56、59、89等10余条也都有一定篇幅谈到教育，至于加强能力建设的字眼更是通篇随处可见。其中大部分条款在四筹结束前已达成共识。提交本次会议磋商的原103条和109条（现113条和118条第2款）也很快达成一致意见，获得通过。

原第103条案文为“按照《达喀尔普及教育目标行动纲领》[至迟在2005年]消除中小学教育中的教育性别悬殊现象，并不迟于2015年消除所有各级教育中的性别悬殊现象……”。分歧点在于《达喀尔行动纲领》只提及2015年目标，未提出2005年目标，现113条将两个目标都放入《执行计划》。

原第109条案文为“[从各种来源调集新的资金和其他来源] [通过除其他外调集所有适当财政和其他资源来源] 支持地方、国家、分区和区域倡议，采取行动发展、使用和根据当地情况调整适用知识和技能，加强地方、国家、分区和区域教育、研究和培训优秀人才中心，从而加强发展中国家和经济转型期国家的知识能力。”现将该条款并入118条第2款，改为“通过除其他外调集所有适当财政和其他资源来源，包括新的和其他的资源，支持地方、国家、分区和区域倡议，采取行动发展、使用和根据当地情况调整适用知识和技能，加强地方、国家、分区和区域教育、研究和培训优秀人才中心，从而加强发展中国家和经济转型期国家的知识能力。”从文本上看，与原109条无大区别。但从何处筹集新的资源，《执行计划草案》没有达成协议，目前只是原则性意见。

综观《执行计划草案》教育条款的内容，大约包括以下要点：

1、强调教育对可持续发展的重要性。教育是发展科学技术的必然先决条件，要把可持续发展纳入各级教育系统，运用教育推动可持续发展。

2、重申《达喀尔全民教育论坛》目标，确保至迟在2015年，使世界各国的儿童，不论男女，都能完成全部初等教育。为此要加强扶贫，加强扫盲和弱势群体的教育，消灭性别歧视。

3、向发展中国家和经济转型国家的高等教育机构和研究、发展项目提供援助，减少这些国家大学的财政困难，加强发展中国家和经济转型国家的知识能力。

4、重视在学校推广信息和通讯技术。确保农村和城市社区都能获取信息和通讯技术。教育和信息的传播有着强有力的联系，许多机构缺乏处理信息和处理问题的能力，因此对教学人员要加强学习与培训。

5、促进发展中国家的学生、研究人员和工程人员在发达国家的大学和科研机构的学习与交流。

6、强调终生学习的重要性，强调向全体社区成员提供广泛的正规和非正规的成人教育机会。

7、联合国组织计划发起一个可持续发展10年教育的运动，从2005年开始，推进环境教育和基础科学的研究。

8、在受艾滋病毒和艾滋病严重困扰的国家，解决该流行病对教育体制的影响。

四、几点初步认识

这次可持续发展环发大会，涉及各个领域，国务院将发布专门文件对此次大会进行总结和部署下一步工作方案。本报告只谈几点初步认识。

1、对环境发展的概念的认识要改变

过去我们对环境发展的认识过多在于认识环境，保护环境，改变环境，从解决环境自身去看问题。现在看来，环境保护、经济发展和社会发展是可持续发展的三个重要支柱。这三个支柱相互独立又密切联系，是一个密不可分的统一体。环发的概念在不断发展，我们要充分认识和研究可持续发展的内涵。尤其环境和社会问题的关系越来越密切，良政、人权、劳工标准与可持续发展的内在关系我们必须加以深入的研究。象《执行计划》第4条中的一段话“各国内部和国际上的良好治理是可持续发展不可缺少的。在各国国内，健全的环境、社会和经济政策，听取人民需要的民主体制，法制，反腐败措施，性别平等和有利的投资环境，均为可持续发展的基础”中国政府是投了赞成票的。日后在各种国际会议场合，西方如果要提出良政、人权等议题，我们不能笼而统之地加以反对，而必须在深入研究分析的基础上，结合中国的国情和社会发展的实际，作出有理有力的解释。

2、坚持“发展是硬道理”的方针

从“执行计划”的谈判过程和结果来看，77国+中国集团基本处于守势，原因在于北强南弱的格局没有根本变化，发展中国家缺乏经济实力，在南北对话中，只能处于守势和弱势。指望发达国家提供大量经济援助来解决极不发达国家的贫穷问题和经济困难，既不现实也不可能，即使发达国家能够提供一定数额的经援和免除债务也可能附加较苛刻的政治条件。我国由于改革开放以来经济持续稳定高速度发展，国际地位不断提高，我们的声音越来越受到重视，但毕竟由于实力不足，我们的声音只能在一定程度一定范围受到重视。我国在谈判中坚持采取“不出头”、 “韬光养晦”的策略，但坚持不承担与我国经济能力不相适应的目标，会谈达成的目标和政治内容基本把握在我们能接受的范围之内，为国内的改革发展创造了更大的空间和舆论环境。从会谈中深深体会到小平同志“搞好自己的事”、“发展是硬道理”思想的重要性，我们只有扎扎实实抓好经济建设，把自己的经济搞上去，才能有和发达国家真正平等对话的基础，也才能真正为世界的可持续发展作出更多的贡献。

3、发展中国家面临的首要任务仍是实施全民教育

1990年3月，由联合国教科文组织、儿童基金会、开发计划署和世界银行联合发起和赞助召开的“世界全民教育大会”讨论通过的《世界全民教育宣言》提出了2000年前要实现的6项中期目标，包括扩大幼儿的看护和发展活动，尤其针对贫困儿童、处境不利儿童和残疾儿童的看护发展活动；到2000年普及并完成初等教育；提高学习成绩；降低成人文盲率；加强新闻宣传等等。该《宣言》确认的最终目标是“要满足全体儿童、青年和成人的基本学习需要”。《宣言》把政府的作用放在首要位置，要求各国政府把开展全民教育作为国家一级的优先行动，每个国家都要制定或更新综合的长期行动计划，要给予必要的资源保证。政府要创造良好的政策环境，通过采取立法及其他措施以推动并促进各有关部门之间的合作。《宣言》对各国政府提出实施全民教育的四项建议（1）开展国家级和次国家级活动以对全民教育目标作出广泛的公众承诺；（2）减少公共部门的低效工作，并消除私营部门只图私利的做法；（3）改进政府管理人员的培训并提供奖励，以使合格的男女人员继续任职于公共服务部门；（4）规定措施，鼓励人们更广泛地参与基础教育计划的设计和实施。继世界全民教育大会，各国政府先后召开国家级的大会，庄严宣布实施全民教育的政治承诺以及通过立法和各种政策来推进全民教育的实施。2000年4月，由联合国教科文组织、儿童基金会、开发计划署和世界银行在塞内加尔首都达喀尔联合主办世界全民教育论坛。达喀尔会议总结了1990年世界全民教育会议以来的进展，结论可谓喜忧参半。10年过后，世界范围内小学在校生已由6亿增加到6.8亿，入学率由80%提高到84%；90年代期间，小学在校生总数每年平均增加1千万，为80年代平均增量的两倍，而未入学儿童则由1.27亿减至1.13亿。成绩是显著的。然而，会议同时认为，1990年确定的全民教育目标远没有得到实现，发展中国家在实现全民教育方面还面临着严峻的挑战。至今世界还存在着8.8亿成人文盲，其中妇女占将近2/3。教育投入显著不足。此外，会议对于信息技术的发展有可能扩大发展中国家与发达国家的差距表示明显担忧。达喀尔会议通过了新的《全民教育行动纲领》。该《纲领》提出的具体目标是：全面提高和改善幼儿教育；确保在2015年以前使所有儿童特别是女童都能完成高质量的初等教育；促进成人扫盲教育，到2015年使文盲人数减少50%；在2005年以前消除小学和中学的性别差异问题；全面提高基础教育和成人教育水平。全民教育的思想一经提出，立即得到广大发展中国家的支持和回应。然而，10年历程步履艰辛，目标一再修订，说明全民教育目标的实现绝非一蹴而就之事。原因涉及到政治、经济、文化传统乃至宗教信仰等多方面的因素，但贫穷和众多的人口呈几何级数增长是阻碍、延缓中期目标和最终目标实现最基本的因素。此次约堡会议反复重申了达喀尔会议的目标，但人们对该目标能否如期实现仍心怀疑虑。

4、对发展中国家的教育援助由以资助全民教育为主转向资助全民教育和高等教育并重

1990年3月世界全民教育大会召开后，世界银行和联合国基金会、开发计划署、教科文组织等国际机构提供的教育援助主要用于资助发展中国家实施全民教育。90年代末期，随着知识经济和信息技术革命的迅速崛起，南北之间的数字鸿沟进一步扩大。国际组织通过调查认为，发展中国家高等教育面临的主要障碍是：（1）缺乏远见；（2）缺乏政治和财政的支持；（3）起点薄弱；（4）在全球化竞争中处于不利地位。呼吁发展中国家应把扩大高等教育的数量和改进质量作为一项紧迫行动，放在优先发展的位置。本次大会通过的 《执行计划草案》突出强调了发展中国家和经济转型国家发展高等教育的重要性，呼吁要“增进各大学、研究所、政府机构和私营部门之间的相互沟通和协作、利益有关者关系和网络”，并要“考虑各种办法，免除世界各地许多高等学府，尤其是发展中国家和转型期国家大学经常面临的严重财务困难”，在对发展中国家的教育援助上开始转向资助全民教育和高等教育并重的方向。