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高等教育投入体制与评价机制
澳大利亚、新西兰终身教育体
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高等教育投入体制与评价机制
澳大利亚、新西兰终身教育体

高等教育投入体制与评价机制改革的新发展

发布时间：2008-1-10    被阅览数： 次    作者：办公室

——欧洲四国考察报告 

根据中国教育部与经济合作与发展组织（OECD）的合作安排，2002年6月11日至30日，由教育部教育发展研究中心和发展规划司组成的高等教育质量评价与财政政策考察团1，应OECD组织邀请，对奥地利、德国、法国和英国进行了为期20天的访问考察。考察团在奥地利走访了联邦教育部，因斯布鲁克大学，林茨大学，雷奥本大学，维也纳大学和维也纳科技大学；在德国受到了联邦教育部，州教育部长联席会议，州高等教育联席会议，大学校长协会，北威州教育部，萨克森州教育部，亚琛工业大学，德累斯顿大学，海德堡大学，曼海姆高等工业学校的接待；在法国访问了国民教育部，国家评估委员会，工程师大学校校长联合会，巴黎第五大学，国立高等工程技术大学校，工程师大学系统（属于成人教育）；在英国访问了教育、就业与社会保障部，英国文化委员会，全英高等教育质量保障署，全英大学校长委员会，英格兰高校拨款委员会，威尔士教育与终身学习部，威尔士高校拨款委员会，加的夫大学，格拉莫根大学，牛津大学，牛津布鲁克斯大学，伦敦大学教育学院。在法国期间，考察团还拜访了总部设在巴黎的OECD组织。

访问期间，考察团就高等教育质量评价、政府高等教育拨款办法、大学经费来源多样化的现状和发展趋势等方面的问题，同有关国家的政府官员、中间机构、大学校长和专家学者，进行了深入的研究讨论和广泛的实地考察。通过此次考察访问，使我们对奥、德、法、英四国近年来高等教育的发展和改革、以及在投入体制和质量评价等方面的变化趋势有了比较深入的了解，掌握了许多最新的发展动向，建立和巩固了一些重要的联系渠道。现将考察的有关情况汇报如下。 

一、四国的高等教育概况、管理体制的特点及改革趋势。

考察团此次访问的四个欧洲国家，高等教育的举办和管理体制有很大不同，可以说它们代表了几种主要的高等教育体制模式。

作为联邦制国家，德国各州在教育领域享有很大的自治、自主权和立法权。但联邦政府拥有“框架立法权”。根据联邦1976年颁布的《高等教育框架法》确立的德国高等教育的基本原则和制度，州政府制定本州的高等教育法，并通过各自的教育部行使教育行政管理权。为了实现各州之间的平衡，成立了州际的教育部长联席会议和高等教育联席会议，并在若干主要城市设立联席会议办公室。德国绝大多数高等学校是由州政府举办、管理和提供大部分经费。联邦政府从20世纪60年代开始进行财政改革，出于扩大高等教育规模和促进各州协调发展的目的，联邦政府逐渐对州的高等教育给予资助，并进一步从法律上明确了联邦政府扶持各州高等教育的责任。根据1998年修订的《高等教育框架法》，联邦政府在发展高等教育上的主要责任是立法、对州的高等教育提供财政资助、对高等学校学生提供奖助学金等。为确保高等教育机会、质量和专业结构等在各州之间平衡发展，《高等学校建设促进法》规定，联邦参与州的高等教育发展规划制定，对批准新建和扩建的高等学校联邦和州各自承担50%的经费；在高等学校购置土地、校舍建设与改造以及大型仪器设备购置时，只要计划得到批准，所需资金超过一定数额，联邦政府也将负担相应比例的资金。为了加强联邦与各州在高等教育方面的协调与合作，德国还成立了一些专门的中间组织或机构，如联邦和各州教育规划和科研促进委员会、高等学校建设规划委员会、科学评议会，等等。

德国各州现有高等学校约350所，综合大学和高等专科学校大体各占一半。高等学校在校生约180万，过去四年里高等学校招生只增长了4%。联邦教育部告诉我们，目前德国适龄青年约有1／3在国内读书，13%在其他国家（欧美国家为主）读书，高等教育的毛入学率约为45%左右；发展目标是尽快达到适龄青年的40%在国内读书，20%在国外读书，使这一指标在今后若干年达到60%。近年德国高等教育的一个重要变化是私立高等学校的出现和发展。现有私立高等学校90所，但大都是规模较小的专科学校，其学生数约占大学生总数的3%。为了提高教育质量，在国际竞争中取得领先地位，联邦政府决定设置国际通用的学士学位，并大幅度增加对高等教育经费的投入。2002年，德国高等教育经费支出约为270亿欧元，比1998年提高了21%，远远超出了学生增长的幅度。公共高等教育费支出中联邦政府与州政府的负担比例大致为15%﹕85%。德国没有全国或全州统一的高等学校入学考试，有完全中学毕业资格者都有权申请进入高等学校。公立高等学校过去对学生一直实行免费，只是近年，为了提高学生的按时毕业率和经费使用效率，一些州开始酝酿对在校超过一定年限的学生收取学费。

在法国，高等教育也被视为一种公共服务，在高等学校举办和管理方面，政府特别是中央政府（国民教育部和其他政府部门）担负着主要责任。与德国高等教育的管理体制明显不同，法国高等教育呈现中央集权式的体制特征。学校资产属于国家，高等学校教师属于国家公务员，各地实行统一的高等教育政策，大学生毕业证书属于国家文凭，相同类型高等学校的文凭具有同等效力。法国高等教育体系的独特之处是两种主要体系——大学体系与大学校（高等专门学校）体系长期并存，而这两个体系在办学管理模式、招生制度、课程模式、乃至社会评价等方面都有很大区别。大学校（高等专门学校）体系是培养官僚和产业精英的高等教育机构，大都由国家相关部门直接管理，是一种“封闭型”的办学与管理模式。大学校有严格的入学考试，入学竞争激烈，其学生数只占法国高等学校学生总数的10%，可以说是法国高等教育的精英部分。而大学体系在办学与管理上比较开放，拥有较大的办学自主权和学术自治权。大学（除医科院校外）没有入学考试，凡拥有高中毕业文凭者都可以入学。法国现有高等学校4000余所，在校生210多万人，其中大学90所，其学生数占高等学校学生总数的60%以上。法国目前的高等教育毛入学率约为60%，是欧洲高等教育入学率较高的国家之一。为了适应国际高等教育的发展趋势，吸引留学生和增强其国际影响，法国也开始设立和颁发学士、硕士文凭。法国公办高等学校学生只缴纳少量注册费，每生每年大约为200欧元。法国高等教育经费的约85%来源于政府，其中中央政府占90%以上。

英国的高等教育举办和管理体制既不同于德国、也不同于法国。在高等教育国际化发展中英国处于非常独特的前沿地位，虽然有很多人未必认同其体制和制度，但事实是更多的人都在向其学习。英国的大学都不是由政府举办，而是作为独立的法人实体实行自治管理，但大学主要的、稳定的办学经费来源大部分是由政府拨款资助的，学生和家庭不需要分担接受高等教育的成本。只是近年工党政府才出台了象征性的每年缴纳1100英镑“学费”的政策，即使这样，在保守党2003年的竞选政策承诺中也将此列为要废除的政策2，以此争取选民支持。由此，研究人员在评判英国高等学校的性质时，容易出现许多困惑，或者认为全部是公立大学（除个别例外），或者认为全部是私立大学。OECD组织的分类则将其列为“依靠政府的私立教育机构”，区别于“独立的私立教育机构”，我们也暂按此进行归纳和分类。根据1992年通过的《继续和高等教育法案》，英国将多科技术学院升格为大学，结束了两元制的高等教育体制，高等教育与继续教育之间的区分也日渐模糊。英国现有166所高等学校，在校生200万左右。英国的高等教育毛入学率超过了50%，是欧洲高等教育比较发达的国家之一。英国政府资助高等学校的主要方式是替学生缴纳学费，向学生提供助学金，向大学提供教学经费，以及提供科研基础经费和竞争性项目经费。但政府并不直接分配经费给大学，而是通过中间机构的运作，由英格兰、苏格兰、威尔士的高等教育拨款委员会（在北爱尔兰是就业与学习部），根据政府意图，大学学科设置和招收学生情况，科研水平的评价结果对大学提供经费资助。

奥地利的高等教育办学与管理体制与法、德两国有相似之处。高等学校主要由联邦和州政府举办，高等教育经费的98%由政府负担。根据1975年通过的《大学组织法》，奥地利高等学校的学术自治权和内部民主管理体制得到加强，但在人事、财政等方面，联邦和州政府仍然拥有很大的管理权限。在奥地利，每一个符合条件者都可免费进入高等学校学习，贫困者还可获得助学金。奥地利现有公立高等学校18所，其中大学12所，艺术院校6所，另有私立大学1所；在校学生20余万人。最近10年来，为增强大学的办学活力，奥地利对高等教育管理体制进行了一些重大改革：1993年修订大学组织法，赋予大学更多的自主权。如加强大学在经费预算方面的建议权和部分人事决定权，强化大学校长的管理权限，将校务委员会的权限限制在建议权方面，允许大学通过校企合作自筹经费，等等。我们到访的时候，奥地利议会正在讨论新的“大学法”，准备重新界定政府与大学的关系。

 表一 四国第三阶段教育的净入学率与

公共教育费支出状况（1999年）

德国

法国

英国

奥地利

大学型院校净入学率(%)

30

37

46

33

非大学型院校净入学率(%)

13

21

28

 

公共教育费支出占GDP比(%)

1.1

1.1

1.1

1.7

公共教育费占政府财政支出比(%)

2.3

2.0

2.6

3.2

公共教育费占教育总支出的比(%)

91.5

85.7

63.2

98.7

公共教育费支出直接用于公立院校的比(%)

85.4

88.7

 

85.5

公共教育费支出用于资助私立院校的比(%)

14.6

11.3

100.0

14.5

资料来源：OECDE, Education at a Glance: OECD Indicators2002

注：根据OECD组织定义，英国大学基本为“依靠政府的私立教育机构”，不同于“独立的私立教育机构”。 

近年来，随着经济全球化和知识经济的发展，德、法、英、奥等国都十分重视发展高等教育，不同程度地增加了对高等教育的经费投入，四国的公共高等教育经费支出占国内生产总值的比例都在1.1%以上（参见表一）。与此同时，也都在积极推进高等教育体制改革。这些改革的主要内容包括：

（一）调整政府与大学的关系，改变政府的拨款模式。如改变过去僵化的预算拨款办法，在大学间引入竞争机制，政府的拨款与大学的业绩挂钩（法、德、奥）。在大学与政府之间建立新型的合同关系，用合同来规范政府与大学的权利和责任，国家根据合同进行拨款，大学按照合同要求办学（法、奥）；赋予公办大学独立的法人地位（德、奥）。

（二）扩大高等学校的办学自主权。如赋予其在人事、教学与科研管理以及资金筹措和使用上更多的灵活性和自主权（法、德、奥）。奥地利大学教授原由政府直接管理和发放工资，大学无权解聘教授，新的《大学法》规定教授应与大学签定合同、接受大学的管理。

（三）在高等学校内部管理上，强调效率和竞争。如加强大学校长的管理权限（奥），扩大各二级学院在人事、资金筹措与使用上的自主权（德、法）。最近，德国修订了《公务员法》，把原来大学教师的终身制、公务员制，改为教师聘任制。主要目的是加快年轻教师晋升速度，鼓励年轻教师更快成长。

（四）鼓励高等学校通过技术转化、委托研究、学生个人分担部分成本、招收留学生、继续教育以及大学办公司等方式，面向社会提供各种服务，多渠道筹措经费（法、德、奥、英）。如改变过去高等教育费完全由公共预算负担的模式，逐步实行学生个人缴费上学与国家助学相结合的制度（英、奥、德）。

（五）加强和改进对高等学校的评估，并尝试把政府拨款同高等学校的质量、绩效与社会贡献挂钩（英、法、德、奥）。

 

二、改革政府拨款方式，扩大高等学校在经费使用上的自主权。

尽管四国的高等教育举办体制不尽相同，高等教育经费的来源结构也有所差异。但是，无论哪个国家，高等学校的大部分经费都来源于政府拨款。因此，政府预算如何拨付对于高等学校来说至关重要。近年，法、奥、德三国正在积极探索改革旧的拨款机制，建立新的拨款模式。英国也在不断完善其高等教育拨款办法，并在国际上向其他国家和地区进行“模式输出”。

1、法国大学的合同制拨款

法国1984年的高等教育改革法案，提出了确立政府与大学的新型伙伴关系——合同关系。最初政府与大学的合同只限于科研项目的管理，从1994年开始，合同开始扩大到人事、学生、财政管理等领域。所谓合同关系，是由政府和大学签订合同，规定双方须履行的权利、职责和义务，国家根据合同对大学进行拨款。合同拨款主要是教学公用经费、研究经费和设备费部分，不包括教师工资部分（教师工资由政府按国家公务员标准另行支付），它在大学全部经费中所占比例因学校而有所不同，平均为30%。合同拨款额主要根据大学的教学与科研成本计算，如生均经费、生师比等，每个专业有不同的拨款标准。合同每4年签订一次，由教育部高教处代表政府与大学签订。签订合同前，大学须首先提交一个4年计划。教育部对该计划进行研究后，派专家去学校考察，然后同大学就合同内容进行讨论。政府与每个学校签订的合同内容不完全相同。4年的合同期限即将结束时，政府要对大学完成当初计划与合同条款的状况进行评估，评估由独立于政府的第三方——国家评估委员会实施。国家评估委员会的评估报告将对新合同的签订产生影响。如果大学未能完成合同规定的条款，要说明其理由。而且前一个合同完不成可能会使后一个合同的拨款受到削减。

巴黎第五大学向我们考察团提供了一份政府与该校签定的合同简本，据该校校长介绍，合同正本要有100多页，内容十分详细、具体。现将合同简本要点刊列如下。 

              勒内 ·笛卡尔巴黎第五大学1998-2001年4年发展合同

    ——这是经过大学所有人员包括教师、研究人员、学生以及行政后勤人员的深入思考后到达的最终阶段。

    ——这是第一份把教学和研究结合起来的一揽子合同，于1999年7月22日与我们的合作伙伴一起签署，它将受到其具体行动计划的评估。

    ——国民教育、研究和技术部保证4年内拨款达到2.96亿法郎，用于4个主干方面：教学的职业化，加强高质量的研究，财产和安全，资源管理现代化。

——正如我们的大学行政委员会表决通过时认为的那样，这份合同是我们共同的项目。经过集体准备，这个项目可以说是把我们大学各个机构优先发展的领域有机的结合并且共同实施的结果。它的实施以及进一步的跟踪标志着我们的大学进入了一个重要阶段，即有了一个真正意义上的发展政策。

    一、发展大学基础教育和继续教育

    一项重点措施是加强大学基础教育的职业化，因此，将在以下方面作出努力：

    ——在所有专业领域，增加高等专业文凭（DESS）的数量；

    ——设立职业学士学位，尤其在大学技术学院（IUT）内；

    ——可考虑建立大学职业学院（IUP）：如体育运动、公共健康工程、应用信息；

    ——加强一些专业学科的建设，尤其是生物医学；

    ——在大学各个机构设立一些实习小基地。

    640万法郎用于：

    ——支持NTIC网络进行知识传播

    ——为NTIC建立一个资源中心：即技术传播中心（CTC）；

    ——加强由信息、资料和指导中心（CIDO）主持的关于重视职业知识（经验）的行动计划；

    ——进一步确认“学习和职业融入”观察所的工作任务（OEIP）。

    大力发展继续教育和职业培训：

    ——继续教育中心的主要角色是：大学各个机构的资源中心；

    ——发展远距离教学：巴黎五大的虚拟大学（UVP5）；

——发展职业培训。

    二、科学政策的手段（经费）

    进一步挖掘潜力，为高质量的研究服务，对科研进行重组和改革：

    ——99个科研项目中，有78个是生物医学研究项目；

    国家健康和医学研究院（INSERM）的35个项目和另外21个科研项目还与第三方——国家科学研究中心签订了合同；

    ——增加了1750名教师岗位；

    ——涉及33个专业的深入研究文凭，5所博士生院：

    ● 心理学，

    ● 教育学、语言学、社会工作，

    ● 遗传学、免疫学、传染病学、发育学，

    ● 法律、管理、国际关系，

    ● 医药

                                            总经费为1.39亿法郎。

    保证高质量的科学研究主要通过：

    ——构建科研网络：根据4个优先科研的主干领域建立联邦式的研究院：

    ●遗传学，

    ●免疫学，

    ●医药，

    ●发育学（心理和生理），以及新兴神经科学。

    ——网络政策：帮助年轻的科研小组（科学委员会在经费的分配上给予倾斜），接待与国家科研中心和国家健康和医学研究院（INSERM）有合作的科研小组。

    三、财产和安全

    加强机构之间的联系：

——实施国际合作战略：

鼓励人员交流，双文凭，学分互认制，发展外语教学；经费为130万法郎。

    ——尽量改善学生的生活：

    全面改善信息管理：有限度的进入WEB网，建网上教学点，建信息亭；

    加强横向行动：组织展览，电影俱乐部，为残疾学生采取的措施等。

    一个公认的优先领域：安全

    ——1998年和1999年，投入6850万法郎，主要用于一些重要机构的安全措施：儿童医学系、圣·佩雷斯大学中心、药学和生物科学系、牙外科系等；

    ——还有4400万法郎用于维修；

    ——另外还有一项实质性的措施，即在1999年开学时正式启动布洛尼大学中心。

    四、资源管理现代化：

    ——继续发展网络的基础设施；

    ——管理的信息化；

    ——进行就业岗位预测管理：教师和行政后勤人员岗位的内部调整；

    ——行政后勤人员的培训；

                                             总经费为140万法郎。

    文献资料政策：

    ——文献资料的公共服务：      850万法郎

    ——医学专业跨大学间图书馆的建设： 610万法郎

——药学专业跨大学间图书馆的建设： 600万法郎

                              （资料提供：巴黎第五大学    翻译：黄 颖） 

这种合同拨款模式的积极意义在于：通过建立公平的合同关系，明确大学和政府双方的责任、权利和义务；大学预算拨付和使用的期限从过去的一个年度变为4年，有利于大学着眼于长远的预算安排，避免经费使用上的短期行为；在经费预算管理上把过去僵化的过程管理变为更加灵活的目标管理，扩大大学的财务自主权。据巴黎第五大学校长介绍，来自政府的合同拨款收入对大学来说不是最主要的收入，学校的基建费不包含在合同之内，在巴黎的国立大学基建费由中央政府另外拨付。在地方的国立高等学校，基建费由地方政府负担一部分。该校长认为国家评估委员会对大学的评估发挥着很好的作用，有利于加强大学之间的竞争，促进提高质量和经费使用效益；但由于资金有限，评估专家们到大学实地考察的时间太少。大学在经费使用上，拥有较大的自主权，如在设备购置方面可先购买，然后再向主管部门报销，而不必像其他政府机构那样必须事先申请。大学的经费结余也可转入下年度使用，或者用于校办企业为学校创收。 

2、德国高等教育拨款方式及改革趋势

德国高等教育的经费主要来自政府。高等学校校舍由州政府投资建设和维修，高等学校的经常费预算被列入各州预算中，按财政年度拨付。政府预算拨款约占高等学校基本经费的75%，另外25%由高等学校面向社会自筹。德国目前采用年度预算方式进行拨款，年度预算的结余部分上缴政府财政。政府对高等学校的预算拨款有严格的程序，据说预算编制中共有59个收入项目，支出项目有170种之多。

联邦政府的财政补助主要集中在基建和重大科研项目方面。其申请和拨付程序是：高等学校向州政府科教部提交基建计划，州科学咨询委员会审核后纳入州政府基建计划；各州将基建计划上报联邦政府，由联邦政府高等学校建设规划委员会（教育部长担任委员会主席，财政部长及各州主管高等教育的部长任委员）进行审核后决定能否立项；立项后的基建项目被纳入联邦整体规划。建设规划资金的有效期为4年，是滚动性的。批准的基建经费由联邦政府和州政府直接拨付给建筑商，不经过高等学校。

近年，德国社会对于现行高等学校预算拨款制度的批评越来越多。批评者认为，传统的拨款制度的主要弊端是：第一，申请程序烦琐，方法复杂。据说德国高等学校每年规划的立项报告达3000项之多，对这些项目的审核耗费掉联邦和州政府大量的人力物力，但审核对高等学校实施项目规划产生的影响却很有限；第二，资金分配缺少竞争。分配经费的多少与高等学校的绩效没有关系，各州所获得的资金额取决于各州申请的资金数量；第三，扩大了地区之间的差距。因为联邦政府对所有的州，无论其富裕程度如何，都同样负担基建项目经费的50%，所以对经济发达的州有利，对经济薄弱的州则不太公平。高等教育界一些专家学者建议：改革预算拨款制度，减少国家控制，在资金筹措和使用上给高等学校更大自主权和灵活性；进一步理顺高等学校自治与议会监督的关系；在资金分配上引入竞争机制，拨款与绩效挂钩，鼓励高等学校之间和高等学校内部各部门之间的竞争；吸引更多的民间资金，增加个人对接受高等教育的成本分担比例。

目前德国上下已就减少国家干预，扩大高等学校在经费使用上的自主权达成共识。据了解，德国目前正在讨论是否应建立一种新的混合型拨款制度，调整联邦和州的高等教育资金分担比例。从方向上来说，联邦政府今后将加强和改进对高等教育的宏观调控，对高等学校的拨款将更多地与其业绩挂钩，逐渐改变目前的每年提出并按项目审核预算申请的做法。事实上，近年德国政府对高等学校预算使用的干预已经有所松动，允许大约2%的预算拨款由大学自由支配。随着改革的深入，这个比例将会进一步增大。

联邦政府的拨款除高等学校基建补贴外，还包括对学生和研究的资助。联邦政府的科研资助，很多不是由政府直接拨款，而是通过社会中介组织间接进行分配。一些专业协会在重大科研项目的审核与拨款方面发挥着不可取代的作用，比如马普协会（主要向大学以外的研究机构的大型项目提供资金帮助）、德意志研究联合会（资金来源与联邦和州政府，主要向大学提供资金帮助）、专项研究促进会（资助研究生院进行高层次的科学研究）等。这些协会都有各自的拨款规则和程序，对拨款申请进行严格的评估与审批。联邦政府今后将进一步减少对这些中介组织的干预，赋予其更多的自主权。如成立由政府和科学家代表组成的委员会来引导协会的拨款决策，在资金的分配上，重点向那些具有战略意义而又容易被忽视的科研领域倾斜，并强调以科学性和质量作为资金分配的依据。

北威州是联邦德国最大的州，有30所公办高等学校。该州32亿欧元的高等教育预算中约2／3用于人员经费。该州近年正着手对传统的高度计划管理的高等教育财政模式进行改革。首先，在资金使用方面给高等学校更大的自主权，如允许在预算支出的不同项目（如人员经费和设备经费之间）上可有所变通；允许将本年度经费结余转入下年度使用；在人员和设备预算等方面给高等学校更大的灵活性。以往高等学校的编制都是由州议会规定，现在允许其根据具体情况适当超编。北威州政府决定从2003年开始，在4所高等学校进行拨款放权的改革试点，2005年在全州所有大学全面展开。在试点阶段，高等学校经费总量的10%按照业绩情况分配，这一部分高校可以完全自由支配。随着改革的进行，将逐渐扩大这一比例，可望达到28%，同时高等学校有义务向州议会汇报资金的使用情况。

德国高等学校内部也在探索建立新的注重效率的经费分配方式。历史悠久的海德堡大学就是一个有代表性的事例。该大学学生规模已超过3万人，与30年前相比增加了3倍，但州的财政拨款却未相应增加，人员经费也只增加了大约1倍。目前，其办学经费的80%为人员经费，经费严重短缺。在这样的背景下，该大学开始尝试实行新的“分散式资金分配制度”，即由学校把经费直接分配给使用经费的基层单位——各系或专业。这种经费分配方式带来的变化在于：第一，减少资金分配的中间层次，将经费的申请和使用权下放到系或专业；第二，简化预算收支项目，将收入项目从59个简化为7个，将支出项目从170个简化为10个；第三，改变经费结构，加强部门间竞争。改革后的办学经费分为三部分：一是基本经费，即人员费用，占总经费的49%；二是根据教研单位绩效、用公式计算的经费，占总经费的24%，公式中影响比较大的因素是，教学方面如在校生人数、学生中期及毕业考试的通过率等，研究方面如争取到的“第三方经费”的多少、发表的论文数量等；三是通过谈判决定的调控性经费，占总经费的27%，这部分属于校方调控经费，由于各教研单位和专业都希望争取到更多的经费，而有些指标不能完全真实地表现出有各自的特点，所以给各个学院、专业和教授与校方进行谈判说明的机会，通过谈判获得经费；第四，实行灵活教职员工编制。允许学院和系根据需要灵活确定编制（过去教职员工编制由政府规定）；第五，在大学内部形成资源市场，鼓励学院和系以商业方式盘活资源，在各学院和系之间或面向社会出租和租赁教学科研资源。海德堡大学负责人认为，上述改革内部资金分配方式的做法已取得积极的成效并在全德国获得广泛的认同和支持。 

3、英国高等教育拨款体制与方法

英国的高等学校都是独立的法人实体，可自主地从各种渠道筹集资金。政府不直接举办高等学校，但对民间举办的高等学校提供大量财政资助。英国政府的高等教育公共经费不都是对高等学校的资助，相当一部分是通过政府资助或者政府购买的形式实现的。对高等学校的资助也不是政府直接拨款，而是通过具有中介机构性质的专门的拨款机构分配资金，这是英国高教拨款体制重要的制度特点。通过拨款机构提供的高等教育经费，约占英国高等教育经费总支出的40%。

全英国有4个区域性的高等教育拨款机构,即英格兰、威尔士、苏格兰的高等教育拨款委员会，以及北爱尔兰就业与学习部。高等教育拨款委员会是独立于教育行政部门的机构，它对议会负责，运营经费由议会直接拨付。拨款委员会的职责除分配政府对高等学校教学与科研的拨款外，还包括促进教学与科研质量的提高、拓展社会资源的投入渠道、扶持高等学校同工商界和社区的合作、把高等学校的实际需求反馈给政府并向政府提供政策建议、向社会公示高等教育资源的质量、确保公共拨款的合理使用。可以说，高等教育拨款委员会在政府和高等学校之间扮演了缓冲器的角色。政府经议会审议后确定对高等教育拨款的资金总额，并根据国家高等教育的政策目标和重点提出资金分配的指导原则和总体比例。拨款委员会依据国家确定的原则，提出和改进具体操作办法，通过透明、公正的方式把资金分配到各个高等学校。拨款机构对教学和科研拨款是分开拨付的，教学拨款主要体现公平性原则，相近的教学活动按类似的单位标准拨款；科研拨款则主要体现竞争性原则，科研能力强业绩优者可获得更多的拨款。  

（1）教学拨款

为了通过教学拨款促进教育质量的提高，满足学生、雇主和国家的需要，促进高等学校拨款的公平，近年英国不断完善教学拨款的拨付标准和办法，使之日渐成熟。其拨款办法强调要体现政府的政策导向与调控，如为促进高教机会均等，拨款时要充分考虑到区域差异、半工半读情况和来自弱势群体学生的额外花费等。

教学拨款根据一定的公式计算，而且要同大学进行磋商后最终确定拨款额。具体的方法和程序是：第一步，先计算标准资源。它主要由学生数、学科性质、大学特点三个因素决定。学生数按全日制普通学生计算，非全日制学生通过一定比例折算为全日制学生数。不同学科因教学花费不同，拨款标准也不同。英国高等教育的69个学科被分成4大学科组，各学科组的涵盖范围及不同“费用权重”如表二所示。大学特点因素主要包括其所处地区、学生规模、专业构成（60%以上课程集中于1、2个学科者视为专门学校）及是否拥有古老建筑（因其需要额外的校舍维护费用）等。综合考虑以上因素、按不同比例折算成的全日制普通学生数，称为“加权全日制学生数”。将用于教学的款项（包括政府拨款及收取的学费）除以加权全日制学生数，得到的数值称为“基准价”。用“基准价”乘以“加权全日制学生数” 所得出的结果就是每个高等学校应得的标准资源。第二步，计算实际资源。拨款委员会以各大学前一年度获得的拨款为基数，根据以下因素对拨款进行调整：学生数的实际增减情况、通货膨胀率、政府扩招要求、学费的调整状况。第三步，计算标准资源与实际资源差额。大学必须要将此差额控制在上下5%的限度之内。如果超出此范围，拨款机构将调整拨款数额或者要求学校调整学生数。值得注意的是，由于英国大学生数量增加超过政府对高等教育投入的增长，因而平均每个学生获得的高等教育资源在逐年减少。

 

表二、2002／01年度英格兰高等学校教学拨款学科权重表

学科组

学科范围

费用权重

A

医药、牙科、临床课程和兽医科学

4.5

B

以实验为基础的学科（工程、技术等）

2.0

C

需实验室、工作室和野外工作的学科

1.5

D

其他学科

1.0

资料来源：英格兰高等教育拨款委员会提供

注：与上一年度比费用权重没有变化，参见《2002年中国教育绿皮书》P.200。 

    （2）科研拨款

    科研拨款属于竞争性拨款。目前，英国大学的公共科研拨款主要有两个来源：一是高等教育拨款机构，主要是满足高等学校基本研究条件建设的需要，如支付研究人员的工资、建设科研基础设施、购置设备等；二是由一些专门的科研委员会审核、拨付的科研经费，一般直接资助大学的研究项目。

拨款机构的科研拨款分为同各大学科研的质与量挂钩的主流拨款、用于研究管理的费用、以及根据研究单位所在地区确定的额外费用。

主流拨款分两步确定拨款数额：第一步，确定每个学科的拨款总额。拨款总额由各个学科的费用权重乘以其科研活动份量得出。根据不同学科的相对花费，69个学科被分为3组，每组的费用权重不同（参照表三）。科研活动的份量，主要由某研究机构从事科研活动的人数及获得慈善捐款的数额决定。其中科研人员数是决定科研活动量的最主要因素，也是科研评估的一个重要因素。第二步，将各个学科拨款总额在大学间进行分配。决定各大学科研拨款数额的另一个因素是其科研评估得到的科研质量等级，质量等级高者拨款权重大（参照表四）。将用以上方法得到的大学各学科的拨款数额加总，便是整个大学获得科研拨款的总额。以上拨款办法具有很强的奖励和惩罚性质，在科研评估中评价不高的学科单位将得不到公共拨款。

 

表三、2002／01年度英格兰高等学校科研拨款学科权重表

学科组

学科涵盖范围

费用权重

A

高花费的实验和临床学科

1.6

B

中等花费学科

1.3

C

其他学科

1.0

资料来源：英格兰高等教育拨款委员会提供

注：与上一年度比费用权重有变化，参见《2002年中国教育绿皮书》P.203。 

在新一轮的科研评估中，我们看到高等教育拨款委员会的科研拨款资助政策有比较大的变化。首先，将能够获得科研拨款的资格，由原来的3b等级提升1级为3a等级，缩小了科研拨款的资助范围。其次，将科研拨款的标准基数1，由原来的3b等级提升2级到4分等级，获得标准基数资助的学科只能是国内优秀、国际上有影响的学科，否则最多只能得到标准基数的30.5％。另外，扩大获得科研拨款资助的差距，从最高档次到最低档次的权重差距，由原来的4.05倍大幅度扩大为8.88倍！再有，略微降低了高花费学科的权重，由原来的1.7改为1.6。这几方面的变化，尤其是前面三项目变化，反映了在国家层面上大力支持高等学校的科研达到国际先进水平的指导思想，一般水平的学科不再能够获得科研拨款的资助，同时也必然造成高等学校高水平研究力量和优势科研领域的重新组合和进一步集中。这个政策导向是非常有远见的，也是符合科学发展和高水平大学发展规律的。

 

表四、2002／01年度英格兰高等学校科研拨款质量等级权重表

质量等级

拨款权重

1,2,3b

0

3a

0.305

4

1.000

5

1.890

5*

2.707

资料来源：英格兰高等教育拨款委员会提供

注：与上一年度比拨款范围和拨款权重有变化，参见《2002年中国教育绿皮书》P.203。 

（3）其他专项拨款

除了教学和研究方面的拨款之外，为了实现高等教育的特定目标，满足高等学校一些特殊的经费需求，英国高等教育拨款机构还提供一些专项经费。专项经费主要用于实现国家的特殊的、重大的战略目标，如IT基础设施、国家数据库等国家层次的科研设施建设、支持具有战略意义重大教学与科研项目、支持区域间高等学校合作项目、增加学校对商界和社区需求的反应能力、支持高校教师队伍建设，以确保在重要的战略学科领域保持高质量的学术队伍等。

4、奥地利的公立大学法人化及其拨款方式改革

考察团在访问期间了解到，奥地利正在制定新的“大学法”，并据此对大学与政府的关系做出重大调整。据奥地利教育部的官员介绍，这个新法案的最主要内容，是赋予大学相对独立的法人资格，在联邦政府和大学之间建立一种新型的合同或协议关系，从而减少政府的直接干预，进一步扩大大学的办学自主权。根据新法律，联邦政府仍是大学的举办者并提供办学经费，但不再直接管理大学，所有问题由政府和大学按合同通过协商解决问题。联邦政府将与所有的大学订一个为期3年的合同。在这个合同里，要明确大学所应提供的教育与科研服务，包括科研项目、课程、继续教育服务及其他应承担的社会责任。同时，明确政府应承担的责任和义务。如联邦教育部的职责包括，负责执行协议磋商、提供财政支持、战略决策、加强监督、教育统计、国际比较、根据国际趋势调整高等教育政策等。在新模式下，联邦政府财政拨款被作为对大学完成合同承诺的回报，而且拨款从原来的分年度按项目拨款方式改为根据合同的一揽子年度拨款，大学在使用经费时拥有很大的自主权。大学还要主动加强与社会的联系，并可以自由地承担来自州以及私营部门研究项目，与企业建立各种合作关系，多渠道地获得经费。这部法律已于2002年10月1日正式生效，名称是《联邦大学组织暨修业法》，简称为“2002年大学法”。

 

三、多渠道筹措教育经费，努力提高经费的使用效率。

尽管四国近年来努力加大对高等教育的公共投入力度，但随着高等教育普及化程度的提高，高等教育成本的增大，各国的高等学校都面临着教育经费方面的更大压力，仅靠政府公共投入越来越难以满足高等学校不断增长的经费需求。在这样的背景下，各国高等教育投入体制改革的一个共同趋势是，在不影响高等教育的公共性和坚持政府公共投入为主的同时，鼓励高等学校广开财源，多渠道筹措教育经费。法国教育部的官员认为：目前在国际范围内正在讨论教育是贸易服务，还是公共服务的问题。虽然法国强调高等教育是公共服务，高等教育经费应主要由国家负担，目前对高等学校学生只收取少量注册费，而且收费标准由国家确定，并对困难学生提供国家资助，但政府对大学通过多种途径获得经费持积极鼓励的态度，特别是对大学利用其教学与科研优势提供多样的有偿服务给予大力支持。如支持大学与企业合作，办公司和推进科研成果的转化等。据说近年法国大学办公司的越来越多。而对于大学来说，通过多种渠道自筹经费，日益成为其生存和发展的重要手段。随着高等学校自主权的扩大，与社会各界的合作不断加强，其自筹经费的渠道也有所拓展。在考察期间我们参观访问的很多著名的高等学校，其经费来源结构呈现出明显的多元化趋势，他们在开辟新财源渠道方面的一些做法颇具启发意义。

1、挖掘学校潜力提高服务收费标准。以牛津布鲁克斯大学为例，该校2001年总收入中，政府通过中间机构拨款占45%，大学服务收入占42%，其他收入占13%。在大学服务收入中，有的项目是允许自己决定服务价格的，比如研究生收费标准，留学生收费标准，国际合作项目收费标准，学生消费（住宿、餐饮、购物等）收费标准，与企业合作收费标准，关闭旧专业开设新专业等。在该校最终收入总量中，与学生有关的经费收入达到84%。

2、面向社会提供多样的有偿教育培训服务。以巴黎第五大学为例。该大学作为拥有医学、药学、工程技术、法律、文科等学科的综合性大学，目前办学经费中只有50%来自政府拨款，其余50%为学校自筹。学校自筹经费的主要来源是：占比重最大的是继续教育等有偿培训的收入，其次是出租学校用房、研究合同与技术转让收入、企业培训税收入等。

3、积极争取企业的研究经费。德国大学自筹经费中最主要的收入来源是通过研究项目获得的，主要是来自企业界的研究合同的“第三方经费”。以高水平的应用研究著称于世的亚琛技术大学是德国获得“第三方经费”最多的高等学校之一。令我们感到惊讶的是，尽管德国高等学校在财政预算的使用上比较呆板、僵化，但在“第三方经费”的使用上却有很大的自主权和灵活性。大学可从“第三方经费”收入中留出一部分作为大学的发展资金；还可用“第三方经费”聘用临时性的专业研究人员。该大学负责人告诉我们，目前大学的专业研究人员中有一半以上是由“第三方经费”聘用的有一线实践经验的研究人员。大学通过“第三方经费”给年轻科研人员提供科研资助，鼓励他们更多地参与科研活动。

4、社会出资委托高等学校举办专业。德累斯顿大学是原东德最大的大学，由理、工、文、医等学科的14个系组成，在校学生2万8千余人。各系或学院相对独立，大学只提供基本的教学经费、科研经费，其余经费由学院和系从其他渠道争取。如医学院的人事和财政相对独立，大部分来自附属医院的营业收入（医疗保险）。该大学近年出现了受工业部门委托开设的新专业，其资金全部由委托部门提供的现象。这种模式作为一种校企合作的新模式，受到高等教育界的广泛关注。

5、科研成果转让与转化收入。鉴于大学教师的科研成果、职务发明及其转让越来越多，德国近年加强了对大学教授的专利发明的管理。以前大学教授在科研成果转让方面有较大的自由度，可自己处置研究成果，可选择是否与大学方面合作进行技术转让和推广。而现在很多大学明确规定，教授在为大学服务期间取得的职务发明必须首先与大学合作。奥地利雷奥本大学的外部研究资金来源中，来自企业赞助及技术转让的收入占54%。

6、逐步建立和完善高等教育成本分担机制。为了减轻高等学校的经费负担，提高教育经费的使用效率，英、德、奥三国都在着手改变过去大学生免费入学的制度，开始征收学费。英国从1998／1999学年开始，除被认定的贫困学生外，对每个大学生征收每学年1100英镑的学费；奥地利也从2001／2002学年开始对大学生收取学费，全国实行统一的收费标准是每生每学期500奥地利先令；经过长时间的争论之后，德国北威州议会决定从2004年夏季学期开始实施“学时帐户”制度，对在校时间超过14个学期的学生收取每学期650元的学费。如果学生提前毕业，允许学生将“帐户”内剩余学时用于毕业后的免费继续教育。而此前，德国公立高等学校一直实行免费教育，学生每学期只需交纳少额的管理费。实行收费的主要目的，是为了解决现行免费高等教育体制下大学生就学时间过长（一般需要5至7年），按时毕业率过低的弊端，以减轻由于大批学生长期滞留学校，给高等学校带来的沉重负担，促使学生及早毕业，提高教育经费的利用效率3。巴黎第五大学校长认为，法国的大学也应适当提高对学生的收费标准，对学生收费与大学的公共性和民主原则并不矛盾，只要同时加强对困难学生的资助就不会影响公平。