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张伟 马陆亭:美国科技封锁对“双一流”建设的影响与对策


  2017年底,特朗普政府公布其首份国家安全战略报告,将中国定位为美国“战略上的竞争对手”。中国的科技崛起成为一个重要的政治因素,科技领域的领先不仅关乎标准的制定,而且是塑造地缘政治的重要力量,成为国际间系统性竞争的重要部分。随着中美摩擦升级,美国对中国的科技封锁加强,正常的学术界的合作交流也上升到美国国家安全高度而深受影响。我国“双一流”建设高校与美国学术机构合作紧密、交流频繁,美国的种种限制将对其产生一定影响。需要我们把高水平大学的国际合作交流放在支撑国家改革开放发展的大局上来认识,从战略高度支持“双一流”建设高校的开放工作。

  一、美国限制中美科技合作交流的动向

  美国政界认为,中国正在利用美国科研的开放性来提升国家发展利益,将美国研究成果用于自身的经济增长与军事建设。基于此判断,国会参众两院分别提出了相关法案,抛出了“重量级”研究报告;美国联邦政府部门与科研资助机构也加紧出台政策,修补所谓“漏洞”。这些政策、法案和建议重点围绕人与物,收紧合作交流窗口与加强出口管制。相关最新动向集中体现在美国参众两院2019年的两个法案、一份研究报告,以及美国联邦政府机构的政策变动上。下面对其核心要义做扼要阐述。

  1. 美国参众两院的“两法案”“一报告”。2019年3月12日与6月18日,美国参众两院分别讨论了《保护我们的大学法案》(Protect Our Universities Act);2019年5月30日与7月16日,美国参众两院分别讨论了《美国科学技术安全法案》(Securing American Science and Technology Act);2019年11月底,美国参议院国土安全与政府事务委员会发布了《美国研究界面临威胁:中国人才招聘计划》(Threats to the U.S. Research Enterprise: China’s Talent Recruitment Plans),报告长达109页。以上“法案”“报告”的矛头主要指向中国。

  《保护我们的大学法案》提出,成立国家安全技术工作组应对来自外国政府的威胁,维护高等教育机构的学术信誉,并要求制定有关研究的“敏感项目”清单,以指导接受资助的机构采取措施防范间谍活动。禁止“敏感项目”研究开发的技术被“构成间谍威胁”的国外实体使用,要求美国国土安全部对来自中国、伊朗和俄罗斯,将参与有关“敏感项目”研究的留学生进行背景审查。

  《美国科学技术安全法案》提出,在白宫科技政策办公室,成立一个跨部门工作组,以协调各相关方政策的制定,保护联邦政府资助的研发活动,免受盗窃或外国干涉等。法案要求该跨部门工作组整理案例,评估因保护研究成果所制定的共同规则对开展国际科技合作的影响,改进推行有效做法;要求国家科学院与白宫科技政策办公室共同建立国家科技与安全联席会议机制,召集相关方讨论保护国家科技安全的理想方案,定期组织研讨会并发布公开报告。

  《美国研究界面临威胁:中国人才招聘计划》报告指出,中国的200多种人才招聘计划,特别是一些高端人才计划,已对美国造成巨大威胁。报告认为,中国为实现2050年成为世界科技领导者的目标,在全球招募科技专家为其经济发展和军事现代化提供服务。报告认为,中国正在“不当”利用美国科研的开放性来获得国家利益,一些加入中国人才计划的美国科研人员在中国建立“影子实验室”,复制转移美国科研成果。美国在应对方面进展缓慢,政府各部门、各研究机构缺乏协调统一的策略,美国学术界期待联邦政府提供指导。报告针对美国存在的“问题漏洞”提出了14条改进建议,可概括为4个方面。一是加强联邦各机构战略协调。联邦执法机构必须与美国研究界进行更充分的沟通,与其他相关机构合作甄别在美外国政府代理人实体;国务院应联合其他必要机构审查签发非移民签证;资助机构应协调拨款议程与标准化建设,应与研究机构合作加强网络安全。二是加强信息披露与共享。应对受资助者如何获取美国资助、如何得以使用研究基础设施的信息进行共享。情报部门、执法部门和拨款机构要公布更多有关外国人才招聘计划的信息;资助机构应提出规范性的信息披露要求,进行详细披露是资助机构向外国人才招聘计划参与者授予美国资金的前提;资助机构应促进整个研究界数据共享以便于自动识别欺诈行为,应实施合规和审计计划确保受资助者准确报告利益冲突。三是加强对基础研究的监管。考虑更新国家安全决策指令(NSDD-189),对政府资助的基础研究实施额外限制;商务部应根据需要在出口管制清单中增加基础技术和基础研究领域内容;联邦机构要对公开分享某些基础研究是否符合国家利益进行评估。四是把合作科研成果留在美国。国会和行政部门要充分认识到外国学生和研究人员、国际合作研究对美国科研的重要性,联邦机构与美国研究界应处理好国际合作正当需要与政府资助正当使用的平衡,支持科学家留在美国工作。

  2. 美国联邦政府机构的主要行动。为减轻所谓中国科研及人才计划对美国构成的威胁,阻止中国“窃取”美国科研成果,与研发相关的7个美国联邦政府机构(国家科学基金会、国立卫生研究院、能源部、国务院、商务部、联邦调查局、白宫科学和技术政策办公室)根据各自职责,分别检查了自身存在的“漏洞”,制定了“改进”措施。

  总结7个联邦机构的政策变化,其核心是围绕着科技领域人与物的流动,针对中国形成国家战略,建立科技交流合作的新“过滤网”。一是重建联邦政府执法机构与科研资助机构之间的联系机制。旨在加强相互之间工作的协调,实现政策的统一性。2019年5月,白宫科学和技术政策办公室成立了由多个相关机构代表组成的联合委员会,目的是通过合作打造安全科研环境;能源部确定在2020年发布国际科技参与战略政策(SISTEP);联邦调查局设置了专门的美国大学协调团队,与三大教育协会进行合作。二是加强信息收集。从2018年开始,联邦调查局与资助机构合作,就外国人才招聘计划相关的信息进行识别共享;能源部改进中央跟踪系统数据库,要求资助机构推进申请信息披露与标准化建设、进行合规性审查等。三是修正“敏感科研领域”。拟更新国家安全决策指令,扩展“敏感科研领域”,收紧“敏感国家”参与“敏感科研领域”人员的签证,加强出口管制。 

  二、美国科技封锁对“双一流”建设的直接影响

  长期以来,美国处于世界科技创新的高地。中美建交后,两国之间的科技交流合作不断扩大,大量留学美国的留学生学成回国,就职于我国大学特别是高水平大学的教学科研一线。与美国学术机构的合作,有助于我国一些大学的学科水平活跃在科技前沿,交流受限无疑会对“双一流”建设产生影响。

  1.部分高水平合作研究面临中断。出于对知识追求、未来探索、造福人类的需要,大学有着与生俱来的开放属性。大力度引进海外人才,是推进大学高水平学科建设的重要手段。在过去的十多年中,我国花大力气引进海外人才,开展合作研究,在推进我国高校建设高水平学科方面发挥了重要作用。如在2008—2016年的一项人才计划里,共引进海外人才6 089人,其中超过一半进入“双一流”建设高校。以增进学术交流为宗旨建立中外合作研究团队,扩大了大学的开放性,培养了人才、推动了创新,为世界科技和我国大学的一流学科建设做出了贡献。

  2018年以来,随着中美摩擦的升级,美国收紧了对中美学术合作的审查。美国限制与中国的科技交流已从企业和资本层面,蔓延到了学者身上,致使一些与我国有学术交流的海外学者在美国遇到了前所未有的困境,中美高校之间许多高水平合作面临着被迫中断的境地。2020年6月中旬,美国国立卫生研究院取消了77名研究者补助或赞助资格,目前调查还在进行,据称其中隐瞒的资金有93%来自中国。2020年初,美国FBI以“虚假和欺诈性陈述”的指控逮捕了哈佛大学一位著名教授,导致哈佛大学与武汉某“双一流”建设高校的相关学术合作陷入停滞。类似案例也出现在其他一些“双一流”建设高校。

  2.赴美学术活动严重受阻。美国对来自中国的学者、留学人员赴美签证申请实行了严格的背景审查,对美国教育科研单位接受中国学者、留学人员也施加更多限制,导致部分所谓“敏感领域”的中国学者、留学人员无法获得赴美签证,影响到高层次学术交流。

  知名专家学者赴美学术交流受阻。2018年以来,美方针对一些关键科技领域,重要人才计划的教授学者,以反间谍为由吊销或重新审查中方赴美人员签证,打压中国学者的学术活动空间。2018年年中,受美国国家科学基金会邀请,北京大学一位著名教授参加脑科学国际合作研讨会,赴美签证被拒;2019年年初,受美国科学促进会邀请,中国科技大学一位著名教授领取纽科·克利夫兰奖,在办理赴美签证时被拒。严苛审查已从自然科学向社会科学扩散,近期美方还取消了一批中方从事中美关系研究学者赴美十年签证。

  缩减特定专业留学生签证。美国国务院已率先缩减攻读航空、机器人与先进制造领域的中国留学生签证。重点支持“双一流”建设的“国家建设高水平大学公派研究生项目”,因与美国高校合作比例较高,受到的冲击会比较大,这将对我国的拔尖创新人才培养产生影响。根据国家留学基金委统计,2018年我国计划公派赴美留学10 313人,其中因签证问题无法按原计划赴美331人,占计划派出人数3.2%;而到2019年1月至3月,中方计划公派赴美留学1353人,因签证问题未能成行182人,已占计划派出人数13.5%。

  3.重要实验设备购买受到更多限制。其一,多所高校进入美国商务部“实体清单”。2020年5月,美国商务部宣布,再分两批将33个中国实体加入“实体清单”,其中包括哈尔滨工业大学、哈尔滨工程大学两所高校,6月6日,两校师生进行数据分析、绘图和应用开发的软件MATLAB,因“实体清单”管制而被停止使用。2020年之前,已有北京航空航天大学、西北工业大学、四川大学、电子科技大学、国防科学技术大学等11所高校被纳入“实体清单”。截至目前,先后被美国列入“实体清单”的大学总数已达13所,受到美国的出口管制和技术制裁。近年来,中国高校及与高校科研相关的科研机构,进入“实体清单”的数量有上升的趋势。

  其二,瓦森纳成员扩容。《瓦森纳协定》源于“巴黎统筹委员会”,是冷战时期的产物,成员国在重要的技术出口决策上受美国影响较大,是美国出口管制制度完整性的重要环节。2017年12月,随着墨西哥、印度等9国的加入,成员国数扩大到42个,已经涵盖除中国之外的主要有影响力国家。理论上,《瓦森纳协定》的制约对象是成员国以外的全部非成员国。2020年2月,据日本共同社报道,为加强防备转为军事用途及网络攻击,瓦森纳成员国家扩大管制范围,决定将出口管制范围扩大到军用半导体制造材料以及网络软件。在苏联解体之后,由美国主导的《瓦森纳协议》几乎是针对中国。受扩容影响,中国在航空、航天、信息、生物技术等科技领域的重要产品的进口空间受到更多限制。

  随着时间推移,由于美国国家安全忧虑加剧,存在更多“双一流”建设高校被纳入出口管制名单的风险。欧盟、日本等国与美国在出口管制方面往往步调保持一致,一些重要的高端实验仪器设备的进口可能更加困难。这将影响“双一流”建设高校重要实验平台的建设。

  三、“双一流”建设突破美国科技封锁的若干思考

  从总体上看,美国虽然位居世界科技的制高点,但其本土生长的自然科学和工程领域人才明显不足,科技发展很大程度上依赖从全世界吸引最优秀人才加入其创新生态;我国虽然整体科研实力弱于美国,但“双一流”建设高校在某些领域已处于世界前沿,建成了一批一流科研基础平台。因此,中美双方科技互融、学术合作的前提和土壤是存在的。目前,美国的国际科技合作论文中与中国合作的占比为23%,远高于英国(占14%)、德国(占11%);美国理工科留学生35%来自中国。根据美国国家科学基金会的中国留学生毕业去向调查显示,在美攻读理工科博士学位的中国留学生,高达87%在获得博士学位后希望继续留在美国。还要看到,中美科研和大学管理体系不同,美国政府、资助机构、学术机构之间权利与利益诉求也有很大的不同。

  高科技是美国的核心优势,也是中美长期竞争的关键所在。深化“高校和科研机构国际协同创新”是中央《关于加强和改进中外人文交流工作的若干意见》的具体要求,与国际一流学术机构开展实质性合作是推进“双一流”建设的重要抓手。我国对外开放的大门不会主动关闭,也不能被动关闭,大学特别是高水平大学要发挥先导队、融合剂作用。面对美国科技封锁壁垒,需要用更多智慧来应对,以推动开展正常的学术交流。

  1.支持中美高水平大学的多层次合作交流。需要看到,美国联邦政府与学术机构在认知与行动上存在着一定的差异。学术机构一方面要遵守国家制度规则,另一方面希望维护学术的正当开放性。在科技合作交流中,学术界的民间交往动力往往更强。如美国大学协会主席Mary Sue Coleman警告《保护我们的大学法案》将对美国大学的科学研究能力产生负面影响;哈佛大学校长Larry Bacow致函蓬佩奥警告基于国籍的签证审查将危害美国学术事业;华为被美国政府放进管制名单,但学术组织IEEE并没有对华为人员实施限制。在新形势下,我国“双一流”建设高校与美国学术机构的合作交流在形式上应该“重心下移”,注重结合各自优势,利用各种渊源关系,用好姊妹校、合作校等以多种形式开展交流。相关主管部门要对“双一流”建设高校的国际学术交流给予充分支持,在政策上给予更大自主权和灵活性。

  2.摸清“双一流”建设高校合作研究受影响情况。教育主管部门要加强对“双一流”建设高校的相关指导工作,对于因美国限制性措施出现合作面临破裂、停滞,以及公派留学受到影响的情况进行全面汇总会商。一是要摸清受影响的程度,哪些领域影响较轻,哪些领域损失较大,哪些领域影响到了国家重大科技战略;二是对于负面影响大的关键领域,要发挥举国体制优势,从国家层面在国内遴选合适的学术带头人,领衔合作实验平台,尽快弥补空档;三是优化“双一流”建设高校公派留学派出结构,对于受到影响的专业,可以通过延长资助年限、提高资助额度、优先资助名额等手段,引导留学方向,推动公派留学国别更加多元化。

  3.推动“双一流”建设高校与在美华裔科学家建立友好联系机制。近年来,美国对华裔科学家“审查”和“排斥”的举动不断,使不少华裔学者噤若寒蝉。非常时期,我们需要积极而智慧地维护与在美华裔科学家的广泛联系通道,并善于保护他们的安全和利益。据不完全统计,截至2019年,美国科学院、工程院、医学院、文理院四院共有华人院士约300余人,美国八大常春藤高校华人教授约320余人,中国原“985工程”高校毕业的校友约20万人在美国高科技企业或高校工作。“双一流”建设高校作为重要的高水平学者载体与联系纽带,应主动作为、长远规划,与在美华裔科学家建立切实联系机制,着力构建中华民族最大同心圆,同时也为构建人类命运共同体的崇高理想服务。一是发挥校友会等渠道的作用,制定具体联络清单;二是对于重要科学家,要“一人一策”“一校一策”制定联系工作方案;三是支持高校创新机制,以不同形式,或吸纳华裔科学家回国建功立业,或灵活运用民间力量拓展学术交流渠道。

  4.拓展与其他国家高水平大学之间的合作。美国之外的其他发达国家,在不同领域科技创新能力也各有所长。我们重视中美合作,但也不能“把鸡蛋放在一个篮子”里,而是要主动作为大力挖掘遴选对中国高校有好感的国家。一是全面分析美国以外其他发达国家的一流学科分布,统筹整合资源,有意识地推动“双一流”建设高校开展更大范围的国际合作;二是突出“以我为主”“一对多”“高水平”“特色”“主动性”开展合作,最终服务于建设创新型国家、构建人类命运共同体的大局;三是重视以多种形式开展高水平的中外合作办学,如我国已批设了9所独立设置的中外合作办学法人机构,已建成了浙江大学等高校的一批国际校区等,这些,都需要认真地进行经验总结,并考虑适当扩展。

  5.融入国别间人文交流机制。开启于2009年的中美人文交流高级别磋商机制,为推动两国之间的教育交流发挥了积极作用。特朗普政府也同意将社会和人文对话纳入中美新的四大对话机制之一,突显出人文交流的重要性。面对当前美方单方面限制科技交流合作的态势,我们还应保持战略定力,特别要把国与国人文交流机制当作重要的稳定器来看待。一方面,注重平衡中美双方关切,把“双一流”建设高校与美国一流大学合作放到国家开放发展的战略高度上认识,可考虑率先推动建立两国间大学学术交流的规范框架,为推进“双一流”建设创造良好外部环境;另一方面,在原有中俄、中欧、中英、中法、中南非、中德等高级别人文交流机制基础上,积极作为,善于分析各国的不同利益诉求,广交朋友,避免西方国家“铁板一块”地限制中国科技进步,推动中外高水平大学之间的合作交流特色化、多元化发展。

     (作者:张伟,教育部教育发展研究中心副研究员;马陆亭,教育部教育发展研究中心副主任、研究员

     (本文刊发于《中国高教研究》2020年第8期)


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