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支持和规范社会力量兴办教育


  习近平总书记代表第十八届中央委员会向党的十九大作的政治报告,纵观历史、总结成就、规划未来,对当前和未来教育改革发展作出了新的重大战略部署。党的十九大报告第八部分明确提出,“支持和规范社会力量兴办教育”,这是中国特色社会主义新时代发展民办教育的明确要求,对于激励社会力量兴办教育,促进民办教育的有序健康发展,具有非常重要的意义。

  一、充分认识支持社会力量兴办教育的重大意义

  党的十八大以来,我国民办教育迅速发展,已成为我国教育事业的重要组成部分。2016年,全国共有各级各类民办学校17.1万所,比2012年增加3.1万所,增长22.2%,占全国学校总数的比例为33.4%。各级各类民办教育在校学生4825.4万人,比2012年增加914.3万人,增长23.4%,占全国学生总数的比例为18.2%,比2012年提高5.3个百分点。此外,我国社会力量还参与举办了混合所有制教育,2014年下半年以来,全国各地兴起在教育领域探索“混合所有制”实践活动,先后共有10多个省市均在相关政府文件中提出要积极探索职业院校股份制或混合所有制办学形式。民办教育的迅速发展,使得教育服务供给有效增加,教育供给的多样性大大增强,培养了大批人才,为创新教育体制机制、加速公办教育体制改革、促进经济社会发展做出了重要贡献,成为促进教育事业改革发展的重要力量。

  二、采取多种举措支持社会力量兴办教育

  2016年,《民办教育促进法》修改通过,《关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》、《民办学校分类管理实施细则》和《营利性民办学校监管细则》等三个配套文件出台,我国民办教育进入了推进分类管理的新时代,在民办教育新政背景下,促进社会力量兴办教育的举措主要体现在四个方面:

  一是吸引捐赠性资金兴办非营利性学校。随着我国经济的发展和相关法律的出台,捐赠办教育的资金规模在不断增长。在未来,我国社会捐赠性资金的数量将呈继续增长的态势,我国应该积极出台政策,特别是出台针对捐赠人的激励措施,引导捐赠性资金兴办非营利性学校,特别是引导捐赠性资金举办非营利性高校。众所周知,国外一流的学术性大学,如哈佛大学、耶鲁大学等都是由社会捐赠的,并且主要靠社会的捐赠来维持运营,我国在这方面可以学习国外经验,放宽捐资举办非营利性民办高校的条件,落实鼓励性举措,提供各方面支持,吸引社会力量捐资举办高水平的学术性民办高校,争取在我国出现东方的“哈佛大学”。

  二是吸引投资性资金举办营利性学校。新修订的《民办教育促进法》第十九条规定:“民办学校的举办者可以自主选择设立非营利性或者营利性民办学校。但是,不得设立实施义务教育的营利性民办学校。”这意味着在我国社会力量可以合法地举办除义务教育阶段的营利性民办学校,因此,积极吸引投资性资金举办营利性民办学校也是促进我国民办教育发展的重要举措。根据《中国私人银行2017:十年蝶变十年展望》调研报告,2016年我国个人可投资金融资产的规模稳居世界第二,达到126万亿元,约为同年国民生产总值的1.7倍,如果吸引投资性资金进入教育领域的举措得当,将会有大量的资金进入教育领域,这对于扩大我国教育服务供给,减轻政府财政负担,促进教育服务供给多样化将起到巨大的作用。因此,应该积极吸引投资性资金兴办营利性教育。

  三是支持社会力量举办混合所有制教育。借鉴经济领域改革经验,推动教育事业改革和发展,是教育领域探索混合所有制的初衷及要义所在。2014年5月《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》首次提出“探索发展股份制、混合所有制职业院校”之后,同年6月由教育部、国家发展改革委、财政部等六部委联合组织编制的《现代职业教育体系建设规划(2014-2020年)》明确提出了发展混合所有制教育的种种举措。发展混合所有制教育,有利于促进我国教育改革和发展,扩大教育供给,提高教育的质量和水平。在十九大提出支持和规范社会力量兴办教育的要求后,各级政府应该采取举措落实社会力量兴办混合所有制教育的相关规定,吸引更多的资金进入混合所有制教育领域。

  四是落实社会力量兴办教育的扶持措施。我国新修订的《民办教育促进法》和三个配套文件中规定了对民办教育的种种扶持措施,诸如加大财政投入力度、创新财政扶持方式、落实同等资助政策、落实税费优惠等激励政策、实行差别化用地政策、实行分类收费政策、保障依法自主办学、保障学校师生权益等,这些扶持措施对于促进民办教育的发展有着重要的推动作用,为了支持社会力量兴办教育,政府部门需要切实落实对民办教育发展的扶持措施,更好地激励社会力量兴办教育。

  三、完善和落实法律法规,规范社会力量兴办教育

  我国民办教育的发展取得了显著的成就,为整个教育事业和社会经济的发展作出了很大的贡献,同时民办教育的发展还存在着一系列不规范的现象,例如营利性民办学校与非营利性民办学校长期不分,一些民办学校通过关联交易、做假账等手段以公益之名行谋利之实,民办学校内部管理制度不健全,外部监管制度不完善,培训机构乱象丛生,良莠不齐等等,严重影响着民办教育事业的健康发展。为了保障民办教育的健康发展,必须采取强有力的措施规范社会力量兴办教育:

  一要落实营利性民办学校和非营利性民办学校分类登记的规定,实现民办学校的分类管理。营利性民办学校和非营利性民办学校长期不分是困扰我国民办教育发展的重大问题,造成了民办教育发展的种种不规范。一些投资性民办学校以“非营利性”之名逃避社会责任,不缴纳任何税收,却通过种种手段分配利润,真正捐资办学的民办学校却很难得到有效的扶持。我国新修订的《民促法》和三个配套文件对营利性和非营利性民办学校予以彻底分开,这对于民办教育的发展有着极为重要的意义,各级政府部门应该贯彻《民促法》和相关文件的要求,按时有序落实营利性民办学校和非营利性民办学校分类登记的规定,实现民办学校的分类管理,为规范社会力量兴办教育提供一个基本的前提。

  二要完善和落实民办学校的产权制度规定。产权问题是民办学校分类管理制度构建的核心,从理论分析和国际比较角度来看,营利性民办学校与非营利性民办学校的根本区别是两者的产权制度不同。我国新修订的《民促法》和三个配套文件对民办学校产权制度作出了相应规定,规定了我国民办学校的法人财产权、财产占有权和使用权、财产收益权、财产处分权,基本建立了营利性和非营利性民办学校的产权制度,为了规范社会力量兴办教育,应该落实民办学校的产权制度规定,为民办学校的发展奠定根基。同时,新修订的《民促法》关于民办学校产权制度存在三点不足:营利性民办学校和非营利性民办学校法人财产权的规定有待进一步明确,营利性民办学校的收益权存在不确定性,对营利性民办学校和非营利性民办学校剩余财产处理的规定不够明确且存在一定的不合理性等,这些问题都需要在修订《民办教育促进法实施条例》时加以完善。

  三要完善和落实民办学校的法人治理结构规定。新修订的《民促法》及其配套文件对民办学校法人治理结构做出了相应的规定,规定了我国民办学校法人治理结构的四大组成要素,规定了民办学校决策机构的组成人员和七项职权,规定了民办学校校长的条件和六项职权,规定了营利性民办学校监事会的职权,规定了民办学校的其他治理机构等,这些规定对于民办学校法人治理结构的明确有着重要意义,我国各级政府部门和民办学校应该在十九大后积极予以落实。同时,我国民办学校法人治理结构的规定也存在着不完善的地方,主要有营利性民办学校与非营利性民办学校的法人治理结构不分、民办学校治理机构的规定不完善、民办学校决策机构组成、任期规定和权利分配不明确等不足,这些问题都需要在修订《民办教育促进法实施条例》时加以完善。

  四要完善和落实民办学校的退出制度规定。新修订的《民促法》及其配套文件规定了民办学校的退出制度,主要规定了民办学校退出的类型、程序,政府在民办学校退出中的义务,对营利性民办学校和非营利性民办学校终止时剩余财产的处理做出了相应规定等。为了规范社会力量兴办教育,各级政府部门需要对民办学校退出的规定积极地加以落实。同时当前民办学校退出制度也存在着一系列不完善的地方,主要有营利性民办学校和非营利性民办学校退出制度规定不完善、民办学校退出后的学生权益保障制度不完善、营利性民办学校和非营利性民办学校之间的相互转化没有规定等,这些问题都需要在修订《民办教育促进法实施条例》时加以完善。

  五要完善和落实民办学校的监管制度。构建良好的监管制度是实现民办学校有序健康发展的重要外部条件,也是我国民办学校分类管理的重要内容。从我国当前对民办学校的监管来看,主要的监管内容有监管体制、准入监管、收费监管、质量监管、利润分配监管、税收监管、激励监管和违法行为监管等八方面的内容,构建起了对民办学校的监管体系,各级政府部门需要积极地落实这些针对民办学校的监管制度,为社会力量兴办教育提供一个良好的外部发展环境。同时,《民促法》规定的监管制度也存在不完善的地方,例如我国政府管理民办学校的权力缺乏清晰的边界、民办学校准入的审批权配置层级较高、对民办学校收取费用的用途规定不明确和不区分、民办教育质量保障法制体系不完善和营利性民办学校利润分配存在不确定性等问题,这些问题都需要在修订《民办教育促进法实施条例》时加以完善。

  总之,在中国特色社会主义新时代,我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾,支持和规范社会力量兴办教育,是解决人民日益增长的教育需要和教育不平衡不充分发展之间的矛盾的重要手段,必须切实贯彻十九大对发展民办教育提出的要求,充分认识支持社会力量兴办教育的重大意义,采取举措支持社会力量兴办教育,落实完善法律法规,规范社会力量兴办教育,促进民办教育有序健康发展。

  (作者系教育部教育发展研究中心教育治理与廉政部副研究员)


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